Сущность и содержание правоохранительной деятельности в системе публичного управления

В этой статье рассматриваются организационно-правовые основы реформирования правоохранительной деятельности государственного управления в соответствии с европейскими традициями публичного управления. Предлагается новый подход к концептуализации основ реформирования правоохранительной деятельности. Определяются основные направления рационализации правоохранительной деятельности.

В современных условиях трансформации общественной жизни в Украине особое значение приобретают проблемы реализации демократических принципов управленческой деятельности в системе исполнительной власти, в частности системе органов внутренних дел (ОВД), причем базовым является гуманистический подход. В то же время повышаются требования к правоохранительной деятельности, и особенно — деятельности ОВД, по обеспечению правопорядка, хотя условия труда правоохранительных структур усложняются [13, С. 52 — 54]. К тому же организационное, материально-финансовое, профессиональное обеспечение милиции остаются на низком уровне. Современные политические, социальные, экономические и другие условия, в которых функционирует милиция, к сожалению, становятся более конфронтационными, ведь общемировой тенденцией является рост преступности, усиление влияния транснациональных преступных группировок.

Проблематика совершенствования управления в системе ОВД с позиций исследования многоуровневой структуры МВД Украины как часть общей проблемы организации государственно-управленческой деятельности в вертикально организованных управленческих системах достаточно исследована в трудах отечественных и зарубежных ученых. Значительное внимание административно-правовому и организационному обеспечению управленческой деятельности в органах внутренних дел уделено в трудах А. Бандурки, А. Комзюка, В. Коноплева, Ю. Кравченко, А. Негодченка, В. Петюва, В. Плишкина, М. Ануфриева. Проблема адекватности организации управления современным изменениям в организационном и административно-правовом обеспечении деятельности органов управления уделили В. Аверьянов, А. Андрюша, B. Конпльов, В. Шаповал, Сек. Дубенко, Г. Калюжный, В. Наумов, И. Голосниченко, В. Кампо и др. Общим выводом трудов отечественных ученых следует определить проблемное поле функционального назначения ОВД регионального уровня, детерминацию принципов организации деятельности ОВД, процедуру принятия управленческих решений и организационную самостоятельность подразделений, системность.

Отдельно следует выделить российскую школу исследований управленческой деятельности ОВД. Общетеоретическую основу для проведения исследования административно-правовых и организационных основ управленческой деятельности составляют труды В. Афанасьева, г. Атаманчука, И. Бачило, Д. Бахраха, Е. Булыгина, т. Гавриловой, Н. Иванова, О. Коренева, C. Маиляна, В. Малюгкина, Ю. Старилова, Ю. Тихомирова, В. Франчука и др.

Впрочем, тематика административно-правового и организационного обеспечения деятельности ОВД на региональном уровне осталась малоисследованной. Причиной этого является недостаточная актуализация регионального уровня управления, постоянство чрезмерной централизации управления, отсутствие четких критериев организационной деятельности. Несмотря на наработки теоретической базы рационализации управленческой деятельности нерешенными остались такие составляющие проблемы формирования эффективной управленческой системы.

Анализ трудов представителей управленческой науки доказывает, что актуальной проблемой административно-правового и организационного обеспечения управленческой деятельности на региональном уровне является внедрение принципа делегированного управления, что существенно отличается от базисных принципов национальной правоохранительной системы — децентрализации и деконцентрации.

В современной науке государственного управления, в рамках которой осуществляется теоретико-методологическое обеспечение правоохранительной деятельности, в последнее время сложились два подхода к определению деятельности милиции (полиции). Во-первых, традиционный подход, представленный в советской и российской научной школой государственного права [5; 6; 8], а также большинства европейских стран [4 — 6; 8; 11; 12], в рамках которой доминантой является тезис, что деятельность милиции (полицейская деятельность) — это, прежде всего, правоохранительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти, которые имеют собственный аппарат принуждения, а определяющей деятельность регулируется законодательством. Во-вторых, нетрадиционный подход, представленный отдельными европейскими странами (Финляндия, страны Прибалтики), по которому утверждается, что деятельность милиции (полиции) является одним из видов социальных услуг [2, с. 217 — 251].

По нашему мнению, второй подход является весьма суженным по содержанию, ведь правоохранительная деятельность в любом случае является результатом социального управления. Именно поэтому органы внутренних дел как правоохранительные органы государства выполняют широкий круг задач и функций по охране правопорядка и борьбе с правонарушениями.

Целью статьи является исследование направлений обеспечения реализации правоохранительной функции в системе исполнительной власти и связанных с этим вопросов рационализации государственного управления с учетом европейского опыта.

Система правоохранительных органов представляет собой сложное образование, которое включает в себя подразделения, обеспечивающие охрану жизни, здоровья, прав и свобод граждан от преступных посягательств; учреждения, выполняющие решения судебных органов о наказании; структуры для защиты экономических, политико-правовых, нравственно-психологических интересов государства и тому подобное. Все эти подразделения для выполнения порученных им задач требуют надлежащего материального обеспечения. Однако этому не способствует то, что Закон Украины «О милиции» (ст. 24) не дает четкого определения содержания данной функции, что влечет разбалансированность в деятельности различных управленческих структур, занимающихся этим вопросом [1, с. 20]. Б. Гурне считает важным критерием организационного постоянства структур управления уровень принятия решения.

«Понятие административного решения и административной программы следует различать. Решение — изолированный акт… Что касается подготовки отдельных решений, то ее следует внедрить с не меньшей методологической тщательностью. Нет сомнения, что приемы научного исследования не могут быть применены ко всем видам решений, которые принимает администрация; в многочисленных случаях психологические или политические факторы вводят переменные величины качественного характера в проблемы, которые не могли бы быть точно сформулированы на базе данных чисто или преимущественно количественного характера» [3, с. 69].

В. Коноплев акцентирует внимание на принятии управленческих решений в административной деятельности ОВД и определяет внешнеадминистративную и внутреннеадминистративную деятельность ОВД [7, с. 27-31].

Одно из центральных мест в разнообразной и многоплановой деятельности государства занимает выполнение задач по защите прав и свобод человека, охране прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, борьбы с преступлениями и другими правонарушениями. Такая функция государства, по мнению многих специалистов как в российской юридической школы, так и отечественных ученых-юристов, относится к одной из главных в цивилизованном обществе. Эта разновидность государственной деятельности в юридическом аспекте получила название «правоохранительная деятельность«, а учреждения, которые ее осуществляют — »правоохранительные органы».

Каждому государству присуща реализация определенных государственных функций, однако следует согласиться с тезисом, что идея о необходимости выделения в государственном механизме самостоятельной группы органов, которые осуществляют правоохранительную деятельность, среди которых, разумеется, находится и милиция, в литературных источниках последних лет нашла достаточно четкое оформление.

При этом под правоохранительной понимается такая государственная деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия. Каждая конкретная функция государства сочетает в себе содержание, формы и методы влияния соответствующей ветви государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной), применение которого связано с особенностями конкретного объекта государственного влияния.

Правоохранительные органы образуют определенным образом обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, которые имеют свои четко определенные задачи. При этом правоохранительные органы широко используют в своей деятельности не только правовые, но и организационные средства. Анализ правового состояния государственных органов позволяет сделать вывод, что своим объединением под таким наименованием правоохранительные органы обязаны имеющейся у них возможности действовать методом принуждения [13, С. 381].

Итак, одним из основных признаков правоохранительных органов является тот факт, что это органы принудительной поддержки правопорядка, а принуждение здесь понимается широко, как использование безоговорочных односторонних предписаний, включающее в себя не только непосредственные (физические), но и опосредованные его формы, в том числе различные проверки, запреты, ограничения, взыскания и тому подобное.

Полицейская деятельность в Европе

Полицейская деятельность в Европе начала формироваться в городах, как пожарная, строительное дело, организация опеки. В Средние века национальные правительства начали привлекать полицию, так же как в городах (Polizeistadte), к решению хозяйственных вопросов. Ученые того времени, переняв от Аристотеля учение о государстве, под словом «politia» начали понимать не только устройство государства (respublica), но и управление государственными делами (regimen, administratio), определенные моральные принципы (urbanitas, elegantia morum, politesse).

При этом уже даже в королевских ордонансах XVI и XVII ст. во Франции под словом полиция понимали охрану общественной безопасности, регулирования межчеловеческих отношений. Так же в Германии под терминами «gute Polizei», «Polizei» понимали безопасность.

Недаром в конце XVIII в. появляется термин «полицейское государство». Так же и современное административное право возникло в рамках полицейского права, приняв основные научные подходы, структуру и принципы. Следовательно, критерием выделения правоохранительных органов из общей массы органов государства является, прежде всего, круг задач, которая и определяет совокупность государственных органов, призванных эти задачи выполнять.

Отдельные ученые выделяют правоохранительные органы в соответствии с основными функциями правоохранительной деятельности, то есть для выполнения функций правоохранительной деятельности существуют конкретные органы, которые соответственно и называются правоохранительными. Так, А. Бандурка считает, что правоохранительными органами принято называть функционирующие в обществе и государстве учреждения и организации, основной задачей которых является обеспечение законности, борьбы с преступностью и другими правонарушениями [1].

Итак, квинтэссенция правоохранительной функции в обществе является обеспечение системного, законодательно урегулированного функционирования общественных отношений, урегулированных национальным правом.

Понятно, что правоохранительная деятельность выходит за пределы деятельности только правоохранительных органов. Отдельные ее функции выполняют законодательная и исполнительная ветви власти, президентские органы, институты гражданского общества и тому подобное. Поэтому субъектами правоохранительной деятельности являются: государство через законодательные, исполнительные, судебные, президентские органы, прокуратуру; некоторые общественные организации и объединения; отдельные граждане, которым государством делегированы определенные полномочия с учетом соответствующего распределения среди них компетенций, форм и средств осуществления.

В целом анализ действующего законодательства позволяет определить основные признаки правоохранительного органа. К правоохранительным органам относят такие государственные органы, которыми выполнения одной или нескольких основных правоохранительных функций является определяющим в их деятельности, в связи с этим требуют специфического материально-технического и иного обеспечения, к работникам которых законодательством предъявляются специальные требования и работники которых с целью эффективного выполнения своих обязанностей в соответствии с законодательством наделяются разнообразными специфическими правами, имеют соответствующие льготы и внешние признаки принадлежности к правоохранительным органам, подлежат повышенном правовой защиты [12, с. 9 — 14].

В отличие от других систем государственных органов, система правоохранительных органов не имеет традиционной организационного построения как, например, система органов исполнительной власти, а представляет собой целостную совокупность, системообразующим фактором которой является не структурный (организационный), а функциональный критерий — непосредственно правоохранительная деятельность, определен их общим функциональным назначением [25, с. 62 — 70].

Важно сделать вывод, что системообразующим фактором системы правоохранительных органов является правоохранительная деятельность, для осуществления которой государство и создает правоохранительные органы.

С позиций историко-теоретического подхода, следует отметить, что самый тяжелый период деятельности органов внутренних дел пришелся на времена обретения независимости Украины (1990 — 1992 гг.). В соответствии с приказом МВД СССР № 2 от 24 января 1990 г. «О дальнейшем расширении прав министров внутренних дел союзных республик» к компетенции министров союзных республик были переданы ряд существенных полномочий, которые до этого принадлежали к исключительной компетенции общесоюзного министерства [9].

Например, в области управления ОВД и организации оперативно-служебной деятельности им были предоставлены следующие права: определять порядок планирования служебной деятельности органов и подразделений внутренних дел; издавать нормативные акты по вопросам служебной деятельности; выдавать информационно-методические сборники, бюллетени и другие печатные издания, определять их тираж, объем и периодичность, решать вопросы издательской деятельности подчиненных органов и подразделений.

Укрепление законности

Ввиду того что криминогенная ситуация в УССР во второй половине 1990 г. продолжала ухудшаться, Верховный Совет УССР принял постановление «О неотложных мерах по укреплению законности и правопорядка в республике» от 29 ноября 1990 г. В ней говорилось, что криминогенная ситуация приобрела угрожающий характер и продолжает ухудшаться. Поэтому для улучшения ситуации органам внутренних дел и внутренним войскам было предоставлено право «… с целью пресечения массовых беспорядков, противоправных действий, которые связаны с нападением на здания государственных и общественных органов и учреждений, массовым самовольным захватом земель, невыполнением законных требований работников милиции и других, которые могут привести к столкновению групп населения, а также действий, которые парализуют работу транспорта, жизнедеятельность городов, посягающие на общественное спокойствие, права, жизнь и здоровье людей, применять в установленном порядке активное противодействие, в том числе с применением разрешенных специальных средств» (Правила применения таких специальных средств были утверждены Постановлением Совета Министров УССР 27 февраля 1991 г.) [10].

Важным этапом развития украинской милиции стало принятие Верховной Радой УССР 20 декабря 1990 г. Закона Украинской ССР «О милиции». Этим документом была заложена правовая основа деятельности милиции Украины. Этот закон с изменениями и дополнениями является и сегодня основополагающим документом деятельности современной милиции.

Основными задачами милиции украинский закон определил следующие: обеспечение личной безопасности граждан, защита их прав и свобод, законных интересов; предотвращение правонарушений и их прекращение; охрана и обеспечение общественного порядка; выявление и раскрытие преступлений, розыск лиц, их совершивших; обеспечение безопасности дорожного движения; защита собственности от преступных посягательств; исполнение уголовных наказаний и административных взысканий; участие в оказании социальной и правовой помощи гражданам, содействие в пределах своей компетенции государственным органам, предприятиям, учреждениям и организациям в выполнении возложенных на них законом обязанностей [10].

Также в законе «О милиции» были детально урегулированы такие важные вопросы, как определение принципов и правовой основы деятельности милиции, обязанности и права милиции, применение мер физического воздействия, специальных средств и огнестрельного оружия работниками милиции, прохождения службы в милиции, правовой и социальной защиты, ответственности работников милиции, контроля и надзора за деятельностью милиции и так далее.

В ст. 7 «Организация милиции и ее подчиненность» определялось, что «милиция является единой системой органов, которая входит в структуру Министерства внутренних дел Украинской ССР, выполняет административную, профилактическую, оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную, исполнительную и охранную (на договорных началах) функции». Особое значение для создания правовой базы деятельности украинской милиции имело введение в действие «Положения о прохождении службы рядовым и начальственным составом органов внутренних дел Украинской ССР» от 29 июля 1991 г. и «Дисциплинарного устава органов внутренних дел Украинской ССР» от 29 июля 1991 г.

Центральное место в механизме правового регулирования деятельности органов внутренних дел занимают Конституция Украины, законы и другие законодательные акты Украины. Причем их значение в ходе становления правового государства должно постоянно возрастать, поскольку верховенство закона является неотъемлемым его признаком. Верховенство закона проявляется, прежде всего, в строгом соответствии ему всех иных нормативных актов, поскольку законы (после Конституции) имеют высшую юридическую силу. Законы принимаются Верховной Радой Украины, а также всеукраинским референдумом. И в первом, и во втором случае в законе выражается воля народа, потому что Верховная Рада и только она может выступать от имени всего народа Украины, на чем отмечалось в Декларации о Государственном суверенитете Украины 1990 г.

С точки зрения правовой характеристики в деятельности правоохранительных органов различают следующие основные функции: административная, профилактическая, оперативно-розыскная, уголовно-процессуальная, исполнительная и охранная. Совокупность этих направлений обусловливает специфику форм и методов работы органов внутренних дел, правовое состояние их работников в осуществлении поставленных перед ними задач. Задачей науки государственного управления, которая является приоритетным средством формирования эффективной системы правоохранительной деятельности в условиях процессов, — это теоретические знания об общественных отношениях, складывающиеся в сфере государственного управления. Такие отношения влияют на процессы общественной и государственной жизни, а также непосредственно связанные с осуществлением органами исполнительной власти и их должностными лицами административно-правовой деятельности с использованием форм и методов, которые определены законами и подзаконными актами в сфере государственного управления, с использованием административных процедур и производств, с защитой прав граждан.

Законы регулируют важнейшие вопросы государственного и общественной

жизни, их нормы образуют сердцевину, фундамент формирования и развития других административно-правовых норм. Необходимо также сказать, что помимо правовых норм к системе правового регулирования относятся также правоотношения. Поскольку деятельность органов внутренних дел регулируется административно-правовыми нормами, правоотношения, которые при этом возникают, являются также административными.

Особенности административных правоотношений заключаются, прежде всего, в том, что в них всегда участвуют органы исполнительной власти или их представители, которые наделены властными полномочиями исполнительно-распорядительных функций. Для регулирования административно-правовых отношений свойственно юридическое господство или властные предписания, которые происходят от правомочного субъекта управления. Эти предписания носят односторонний характер, в них выражается воля субъекта управления, поэтому административные правоотношения еще называют отношениями власти и подчинения.

Список использованных источников

  1. Бандурка А. М. Управления в органах внутренних дел / А. М. Бандурка. — X. : Ун-т внутр. дел, 1998. — 480 с.
  2. Галлиган Д. Административное право: история развития и основные современные концепции / Д. Галлиган, В. Полянский, Ю. Старилов. — М. : Юристъ, 2002. — 410 с.
  3. Гурне Б. Государственное управление / Б. Гурне; пер. с фр. В. Шовкуна. — К. : Основы, 1993. — 165 с.
  4. Дубко Ю. В. Система управления органами внутренних дел в особых условиях / Ю. В. Дубко // Бюллетень по обмену опытом работы МВД Украины. -2001. — № 131. — с. 46.
  5. Казанчук И. Д. Паблик рилейшнз в деятельности органов внутренних дел : монография /1. Д. Казанчук. — X. : Основи, 2002. — 198 с.
  6. Калаянов Д. П. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел Украины : учеб, пособие / Д. П. Калаянов. — О.: АО БАХВА, 2000. — 128 с.
  7. Коноплев В. Специфика процесса принятия управленческих решений в административной деятельности органов внутренних дел / У. Коноплев // Право Украины. — 2006. — № 7. — С. 27 — 31.
  8. Коренев А. П. Основы управления в органах внутренних дел: учебник / A. П. Коренев. — М.: МЮИ МВД России, 1999. — 356 с.
  9. Михайленко П. П. История милиции Украины в документах и материалах : в 3 т. /П. П. Михайленко, Я. Ю. Кондратьев. — К. : Генеза, 1999.
  10. Милиция Украины: исторический очерк, портреты, события: наук.-популярной. вид. / за заг. ред. Ю. А. Смирнова. — К., 2002. — 888 с.
  11. Ортынский В. Л. Организационные основы управленческой деятельности в органах внутренних дел : учеб. пособ. / В. Л. Ортинский, 3. Р. Кисиль, М. В. Кузнецов. — Л. : ЛИВС, 2006. — 281 с.
  12. Правоохранительные органы Российской Федерации : учебник / B. А. Байдуков, В. Ю. Зайцев, А. И. Казаков [и др.]; под ред. Ю. И. Ску ратова. В. М. Семенова. — М.: Юрид. лит., 1998. — 288 с.
  13. Скакун А. Ф. Теория государства и права : учебник / А. Ф. Скакун. — X.: Консум; Ун-т внутр. дел, 2000. — 704 с.
  14. Четвериков B. C. Основы управления в органах внутренних дел: учеб. пособие / B. C. Четвериков, В. В. Четвериков. — М. : Новый Юрист, 1997. — 128 с.