Структурная перестройка и оптимизация численности органов милиции в соответствии с Концепцией развития системы МВД Украины

Начало реформирования системы МВД Украины, а вместе с ней и милиции, связано со вступлением в должность министра внутренних дел Кравченко Ю. Ф., который в июле 1995 г. сменил на этом посту Радченко В. И. Начиная с 1995 г. руководство МВД пришло к осознанию необходимости кардинальных изменений в организационные построении милиции Украины. В связи с этим были разработаны Концепция развития системы Министерства внутренних дел, которая была одобрена постановлением Кабинета Министров Украины от 24 апреля 1996 года, и План мероприятий по ее реализации, утвержденный 20 июня 1996 года. Эти документы определили главную цель и основные принципы функционирования и развития системы МВД, в том числе милиции, в связи с необходимостью ее реформирования.

Необходимость реформирования системы ОВД была вызвана рядом важных факторов, а именно: во-первых, построение правового государства обусловливает потребность приведения функционирования органов государственной исполнительной власти Украины в соответствие с новыми условиями их деятельности и развития. Поскольку действующая система МВД, несмотря на определенные изменения, все еще не полностью соответствует современным политическим, экономическим и социальным реалиям Украины, то, как результат, деятельность ОВС не всегда успевает за процессами развития государства. Во-вторых, организация управления и структура системы МВД громоздки, дублируют друг друга, а это влечет несогласованность во время выполнения функций, низкий уровень влияния управленческих структур на эффективную деятельность системы. В-третьих, МВД с подчиненными ему органами милиции и внутренними войсками является основным звеном обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью в государстве, поэтому с принятием новой Конституции оно должно было переориентировать свою деятельность на обеспечение прежде всего защиты прав и свобод человека.

В то время ОВД Украины вместе с обществом переживали кризис. А выполнение ими многих функций, которые непосредственно не касаются охраны общественного порядка и преодоления преступности, негативно сказывались на их деятельности. Несмотря на значительную численность работников ОВД, эффективность их работы, направленной на защиту прав и свобод человека, в течение первой половины 90-х гг., к сожалению, оказалась недостаточной.

Чтобы устранить эти и ряд других недостатков, необходимо было выполнить следующие задачи: максимально повысить эффективность управления и служебно-боевой готовности милиции; создать полноценную базу ее функционирования; широко использовать формы и методы оперативной, служебной и служебно-боевой деятельности, которые положительно зарекомендовали себя на практике; внедрить научные рекомендации и приемлемый в условиях Украины положительный зарубежный опыт; улучшить работу с кадрами, повысить уровень их профессионализма, исполнительской дисциплины и научной организации труда; укрепить деловое сотрудничество с другими правоохранительными органами; установить и поддерживать на новой основе тесная взаимосвязь и взаимодействие с населением и общественными институтами на местах; постоянно расширять и углублять взаимовыгодные международные связи; поставить на необходимый уровень состояние финансового и материального обеспечения; решить важную задачу с правовой и социальной защиты личного состава милиции и членов их семей.

Для решения этих задач был выбран путь интенсификации правоохранительной деятельности, которая предусматривала создание высокопрофильной, технически и морально обеспеченной структуры с четкими, чисто милицейскими задачами.

Трансформирование ОВД является одной из самых сложных задач, которое пришлось решать милиции Украины в ее новейшую историю. Его сложность заключалась в непростых финансово-экономических условиях, необходимости изменения психологического восприятия реформ большей частью личного, прежде всего руководящего состава и, что пожалуй самое главное, в обеспечении достаточного социальной защиты работников милиции в процессе реформ. Открывая их, руководство МВД Украины исходило из того, что организационная структура и численность органов и подразделений внутренних дел должна обеспечивать их эффективное функционирование при любых условиях, особенно за недостаточного финансирования из государственного и местного бюджетов. Стратегическая цель — создание качественно новой украинской милиции, которая бы отвечала современным европейским стандартам.

Начиная с 1995 г. МВД Украины прошло уже определенный путь преобразований, импульс которому дала Концепция развития системы МВД Украины на 1996 — 2000 гг. Эти годы показали правильность выбранной руководством министерства линии. И то, что удалось не допустить уголовного обвала в государстве и противостоять преступности, является в определенной степени результатом структурных изменений, смещения акцентов и достижения комплексности в работе украинской милиции. Приступая к реформированию системы МВД, руководство министерства учитывало особенности этапа политического и экономического развития государства того времени и изучали международный опыт. За основу было взято несколько структурных построений МВД таких стран, как Германия, Польша, Франция, Венгрия и другие. Рассмотрим, каких конкретных изменений претерпела милиция Украины на выполнение Концепции развития системы МВД в 1996 — 2000 гг.

Прежде всего была создана соответствующая правовая база для проведения реформирования системы МВД Украины. Утверждена новая, более совершенная организационно-штатную структуру министерства, численность которого была сокращена на 20%, его управлений в регионах и на транспорте, горрайорганов, пересмотрен статус подчиненных им подразделений. Трансформации подвергся центральный аппарат министерства: было ликвидировано 5 управлений, 40 отделов и отделений сокращено почти полтысячи должностей. Соответствующие изменения произошли по вертикали. Была установлена предельная штатная численность аттестованного состава региональных управлений внутренних дел и управлений ВС на транспорте, которая удерживается из государственного бюджета. Так, в среднем на 13% сокращена численность управленческих аппаратов ГУМВС, УМВС, УМВСТ, городских управлений, уменьшено количество должностей руководящего состава ОВД (73 должности руководящего состава в центральном аппарате).

Проведена перестройка дорожной милиции и за этот счет выделены силы для обеспечения безопасности лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве. На выполнение постановления Кабинета Министров на базе экспертно-криминалистических подразделений системы МВД созданы Государственный научно-исследовательский экспертно-криминалистический центр МВД Украины и научно-исследовательские центры при ГУМВС, УМВС, УМВСТ. Для улучшения профилактики и раскрытия преступлений с использованием взрывных устройств в экспертно-криминалистические подразделения взрывотехническую введен службу, а в уголовный розыск — подразделения по борьбе с незаконным оборотом оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ.

Проанализировав ситуацию, которая сложилась в системе ОВД, МВД выяснило, что около 25% функций, выполняемых министерством, не присущие правоохранительной деятельности. Поэтому реформа пошла по пути укрепления приоритетных направлений деятельности милиции: оперативно-розыскной функции, следственной части и охраны общественного порядка. С целью лишения Министерства несвойственных правоохранительной системе функций с 1 января 2000 года была прекращена деятельность медицинских вытрезвителей. Руководством МВД принято решение о реорганизации подразделений транспортной милиции с целью оптимизации их структуры и численности. С целью дальнейшей активизации работы органов внутренних дел с населением и общественными формированиями, усиление борьбы с преступностью и профилактики правонарушений в структуре службы участковых инспекторов милиции ГУМВД, УМВД, горрайотделов и в службе охраны общественного порядка УМВД на транспорте и линейных отделов милиции были созданы подразделения по работе с населением и общественными формированиями.

Выведена из состава министерства пенитенциарная система. Главное управление исполнения наказаний реорганизовано в Государственный Департамент Украины по вопросам наказаний. Кстати, в советской истории пенитенциарным заведениям семь раз приходилось менять вывески.

Перестраивалась Государственная служба охраны. Оптимизировано количество управленческого персонала. Новая модель структуры службы сочетала строевые, военизированные и технические подразделения, что усовершенствовало и удешевило систему охраны, расширило круг ее услуг. Был скорректирован перечень должностей и в порядке присвоения специальных званий (это касается 29 тысяч должностей), на половину сокращено должности со званием “полковник”.

Вообще оптимизация численности всех ОВД на начало 2000 г. характеризуется таким формальным показателем, как 20 процентов. Это более 50 тыс. работников. Вообще за те годы, когда в системе МВД начались кардинальные преобразования, (с 1995 г.) ОВД в кадровом отношении “похудели” с 596 тыс. лиц (в цифру входят абсолютно все сотрудники, в том числе свободного найма и служба ГСО) до 408 тыс. Такое количество раздражает многих политиков и общественных деятелей, но среднеевропейский показатель для стран, по территории и населению подобных Украины, свидетельствует, что в нас полицейских сил должно быть около 280 тыс. Это собственно те силы, которые обеспечивают общественный порядок, занимаются борьбой с преступностью и профилактикой. В Украине их на начало 2000 г. насчитывалось 173,4 тыс. (было 190). Для сравнения: во Франции-243, Германии -300, Италии — 209, Польше — 336 тыс.

Разумеется, ситуация, как и в современный период, жестко связывалась с объективными реалиями — состоянием финансирования. Оно начало обостряться уже в конце 1991 г. В то же время остро встал вопрос о финансировании работников милиции, содержащихся за счет средств предприятий, организаций и колхозов. Дело в том, что согласно распоряжению еще Совета Министров СССР от 15 ноября 1989 года, а также с указанием МВД СССР и Минфина СССР от 27 ноября 1989 года №1/5095/409 на Украине за счет средств хозяйственных органов было внедрено 8 212 должностей участковых инспекторов милиции и 6 997 должностей милиционеров патрульно-постовой службы. В связи с повышением заработной платы, ростом цен на обмундирование и других расходов, денежные затраты на содержание одного сотрудника милиции выросли в то время более чем в 3 раза. Поэтому многие руководители хозяйственных органов, ссылаясь на кризисное положение в экономике, отказывались финансировать эти должности, а в ряде случаев расторгают существующие договоры по этому вопросу. Это особенно проявилось в Кировоградской, Одесской, Полтавской, Хмельницкой областях. В то же время были примеры и положительного характера. Так, в Донецкой области, несмотря на финансовые трудности, штатная численность милиции выросла на 417 единиц и по состоянию на 1 декабря 1991 года составила 1574 единицы.

После обретения независимости, особенно с 1995 г., финансирование ежегодно уменьшалось почти на треть от объемов предыдущего года. Например, в 2000 г. МВД имело 35% от минимальной потребности. Все это вызвало необходимость продолжить освобождение МВД от несвойственных правоохранительной структуре задач.

Однако только самим сокращением численности личного состава реформа МВД Украины не ограничивалась. Руководство МВД Украины пошло также на делегирование значительной части полномочий на места — в УМВД в областях и горрайотделы внутренних дел. В частности, тогдашним министром внутренних дел Ю. Кравченко была подписана директива, согласно которой начальникам горрайорганов разрешалось самостоятельно проводить набор на службу в милицию. Кроме того, начальникам УМВД в регионах было предоставлено право присваивать своим приказом все очередные звания за исключением первичного и званий “подполковник” и “полковник”.

МВД начало интенсивно внедрять эффективные формы и методы противодействия преступности. Примером здесь стала такая новая форма работы, как отработка наиболее криминализированных регионов с помощью специализированных элитарных подразделений МВД — “Беркута” и “Кобры” и при участии лучших оперативников министерства. Благодаря проведению таких оперативно-профилактических мероприятий удалось “демонтировать” преступные пирамиды и оздоровить обстановку в Крыму, Одесской, Днепропетровской, Луганской областях и в Киеве.

Необходимо отметить, что реформа МВД Украины проходила очень нелегко. На пути реформ сказались устаревшие взгляды на роль и место аппаратов управления, формы и методы деятельности, которые надо постоянно преодолевать. По нашему мнению, это одна из причин того, что отдельные концептуальные положения реформирования системы и сегодня остаются невыполненными.

Несмотря на уже осуществленное, дальнейшего совершенствования требует структура ОВД, которым еще и на сегодня присущи громоздкость, дублирующие звенья, параллелизм функций, несогласованность, распыленность и недостаточная эффективность деятельности.

Чтобы предотвратить такое положение вещей, коллегией МВД было принято решение о дальнейшем реформировании системы, оптимизации ее структуры и численности. В процессе реформирования предполагалось переход к новым технологическим системам, в частности в сферах сбора, обобщения и использования информации, обеспечения безопасности дорожного движения, криминалистического сопровождения правоохранительной деятельности. Необходимо отметить, что реформирование системы МВД Украины, несмотря на все трудности, проходило путем постепенного эволюционного процесса, без революционных потрясений, резких движений, которые могут разбалансировать систему. Вследствие этого на первом этапе удалось частично ликвидировать рудименты советской эпохи, которые были связаны с выполнением милицией несвойственных ей функций. Без жертв и потрясений милиция лишилась не только медицинских вытрезвителей, пенитенциарной системы, но и печально известных ЛТП, трансформировались отдельные службы, произошли качественные кадровые изменения.

Это итоги преобразований в ОВД Украины по 1995 — 2000 гг. В течение 2000 — 2003 гг. были осуществлены дальнейшие шаги на пути реформирования.

Здесь необходимо отметить, что одной из характерных черт современного этапа развития независимой Украины является провозглашенная административная реформа. Поэтому дальнейшая реорганизация системы МВД Украины будет проходить в ее контексте. Прежде всего все дальнейшие преобразования будут происходить постепенно, после утверждения соответствующих нормативно-правовых актов. Была продолжена работа, направленная на совершенствование центрального аппарата МВД, разработана новая модель функционирования системы МВД, схему Министерства и его региональных подразделений, окончательное воплощение которой планировалось осуществить до 2005 г. Она предусматривает прежде всего упрощение структуры ведомства, устранение параллелизма и дублирование функций.

В соответствии с этой моделью была утверждена новая структура центрального аппарата министерства. Реорганизованное Министерство уже состоит из двух блоков — оперативного и гражданского. Первый выполняет функции, непосредственно связанные с противодействием преступности и охраной общественного порядка. Во втором работают гражданские лица, которые обеспечивают деятельность оперативного блока. В связи с этим МВД Украины станет центральным органом исполнительной власти, который формирует и реализует государственную политику в сфере защиты прав и свобод граждан, интересов общества и государства от противоправных посягательств, организует и координирует деятельность ОВД в борьбе с преступностью, охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности. Вместо главных управлений и управлений введены соответствующие департаменты. Департамент — структурное образование министерства, которое осуществляет руководство отдельной отраслью, выполняя при этом организацию и координацию деятельности функциональных подразделений ОВД. Был создан блок профилактики и противодействия преступности, в составе подразделений по борьбе с организованной преступностью, криминальной милиции и милиции общественной безопасности. Проработаны предложения о реформировании милиции в полинию. По своим направлениям будут действовать блок уголовных расследований и экспертиз, блок служб обеспечения, департамент паспортной, регистрационной и миграционной работы. Указанные меры будут введены после внесения необходимых изменений в законодательство. Планируется освободить МВД от несвойственных функций подразделениями Госавтоинспекции, административной службы милиции и внутренними войсками.

Конечной целью реформирования должна стать трансформация милиции в полицию. И это опять-таки не просто смена названия. Это обусловлено тем, что понятие “милиция” осталось в наследство от Советского Союза и определяется как добровольная армия, которая создается в особых условиях для выполнения определенной функции как государственного органа. В то же время полиция — государственный орган, выполняющий правоохранительные функции на профессиональной основе. Поэтому замена названия “милиция” на “полицию” является лишь одним из шагов реформирования системы МВД Украины, основной целью которого является создание в Украине оптимальной структуры общенациональной полиции, способной должным образом выполнять правоохранительные функции государства.

Для того чтобы содержанию деятельности работников милиции соответствовал и внешний вид правоохранителей, МВД утверждена новая форма работников милиции. Как результат — современный правоохранитель даже внешне не будет ассоциироваться в сознании граждан с советской репрессивной правоохранительной системой.

Далее реформа должна выйти на уровень аппарата областных, на транспорте, районных ОВД. В частности, управленческие аппараты областного звена, на транспорте, на железных дорогах планировалось сократить на 15%.

В процессе реформы дальнейшего значительного реформирования подвергаются подразделения ГАИ. Эту службу планировалось перевести на зональный принцип работы, при надзоре за дорожным движением все больше будут использоваться современные специальные технические средства.

Необходимо указать на то, что окончательный штатное расписание органов и подразделений внутренних дел будет создан после принятия закона об административно-территориальном устройстве государства и утверждения новой структуры центрального аппарата министерства и аппаратов региональных управлений.

Анализируя вышесказанное, можно определить дальнейшие шаги, которые были предприняты на пути реформирования системы МВД Украины, руководством МВД в течение 2000 — 2003 гг. Был продолжен курс на лишение милиции Украины несвойственных ей функций. Так, в Министерство юстиции планировалось передать паспортную службу. Определены дальнейшие перспективы развития главных служб МВД Украины. Приоритетным направлением деятельности для ГСБЭП стала концентрация ее на раскрытии тяжких преступлений, раскрытие планируется довести до 60 — 70 %. Насущной проблемой было укрепление профессионального ядра уголовного розыска, поскольку в то время это была наименее обеспеченная служба в системе ОВД.

По линии службы БОП внимание ее подразделений было сконцентрировано на привлечении к ответственности криминальных авторитетов, которые “на слуху” у населения и длительное время находились в оперативной разработке милиции. По линии борьбы с наркоманией основные усилия направлялись на выявление распространителей зелья. Дальнейшему укреплению подлежит и служба участковых инспекторов милиции. В целом работа милиции должна была перейти на организацию по зональному принципу. Планировалось, что патрульно-постовая служба милиции отойдет от патрулирования определенным маршрутом и только в определенное время суток. Зато она будет взаимодействовать с участковыми и обслуживать определенные зоны. К этой работе будут привлекаться также уголовный розыск и ГАИ. Сама служба ГАИ сосредоточится на раскрытии преступлений, а не на административной практике. Необходимо отметить, что руководство МВД Украины в начале 2000 г. пришло к выводу: дальше уменьшать численность личного состава невозможно. Особенно ощутимым некомплект личного состава в это время является в службах общественной безопасности, криминальной милиции, в следственных подразделениях, дежурных частях горрайорганов. Нагрузка на личный состав в этих подразделениях возросла почти вдвое. Поэтому руководством МВД были приняты меры для сохранения численности органов и подразделений внутренних дел, которые непосредственно противодействуют преступности.

Эти меры в полной мере соответствуют требованиям концепции административной реформы в Украине, введенной Указом Президента Украины от 1998 г.

Одним из конкретных шагов на пути дальнейшего реформирования системы МВД стал приказ МВД Украины от 5 апреля 2000 года “О мерах по максимальному замещению должностей рядового и начальствующего состава органов внутренних дел гражданскими лицами”. Этот приказ был подписан во исполнение поручения Президента Украины от 2 декабря 1999 года и в соответствии с Концепцией развития системы МВД Украины с целью введения постепенной замены должностей рядового и начальствующего состава ОВД соответствующими должностями, подлежащими замещению гражданскими лицами (около 23 тыс. должностей). В дальнейшем, как уже отмечалось, это должно привести к созданию в министерстве гражданской блока, который будет выполнять функции вспомогательного характера и обеспечивать деятельность основных подразделений.

В конце 90-х гг. милиция Украины сделала еще один важный шаг на пути усиления борьбы с преступностью. Этим шагом стало возрождение взаимодействия милиции и населения относительно участия общественности в охране порядка и борьбе с преступностью, которые имели положительный опыт еще в советское время. Свежий воздух в правовую пустоту вдохнул наконец Указ Президента Украины от 16 июня 1999 года “О дополнительных мерах по улучшению деятельности органов внутренних дел и общественных формирований по охране общественного порядка”. В рамках дальнейшего реформирования МВД планировалось сократить еще 120 тыс. работников системы и таким образом решить вопрос демилитаризации структуры. На повестке дня стоит вопрос создания местной милиции. К ней будут относиться институт участковых инспекторов, дорожно-патрульная служба, ГАИ, патрульно-постовая служба. МВД Украины принимает активное участие в разработке законодательства, которое позволит реализовать Указ Президента о местной милиции.

Таким образом, можно сделать вывод, что в результате проведения запланированных мероприятий милиция Украины постепенно приобретает признаки и функциональные возможности, присущие современным европейским правоохранительным системам.