Организационно-структурное построение милиции УССР в 1918-1934 годах

Изучение истории милиции Украины находится среди постоянных задач отечественной историко-правовой науки. Актуальность таких исследований существенно возрастает на этапе развития Украины как правового государства, когда в процессе сегодняшней реорганизации милиции с целью рационального решения практических вопросов целесообразно прежде всего исследовать собственное прошлое.

Большое значение приобрели задачи реформирования системы МВД Украины, приведения ее к мировым стандартам демократического правового государства. Одним из главных среди них является осуществление комплекса мероприятий, направленных на совершенствование и оптимизацию штатной структуры, улучшения работы с персоналом, его отбора, подготовки и расстановки.

Исследование указанной проблемы предоставляет значительный материал не только для научных обобщений, но и для определения направлений совершенствования работы с персоналом ОВД Украины, организации и деятельности правоохранительных органов.

Создание милиции и организация ее деятельности происходили во всех регионах Украины при одинаковой правоохранительной нацеленности. Однако каждый регион имел свои особенности, которые проявлялись в качестве структуры, штата, квалификации работников и материально-технического обеспечения. В поисках новой, оптимальной организационной структуры милиции УССР имели место определенные просчеты и ошибки.

Изучение историко-правовых вопросов картины прошлого, со всеми его достижениями и недостатками, предоставляет возможность недопущения определенных ошибок при реформировании и совершенствовании организационной структуры органов внутренних дел в современных условиях.
Попытки изучения отдельных вопросов относительно структуры и штатов милиции УССР осуществлялись неоднократно, но целостного историко-правого исследования проблемы не проводилось.

Однако есть труды, посвященные истории милиции, частично воспроизводящие особенности ее структурного построения. Среди ученых, внесших свой вклад в изучение истории органов внутренних дел, необходимо назвать В. М. Алтуева, И. Г. Биласа, С. В. Биленко, А. М. Бандурку, А. В. Борисова, И. Д. Борисову, Ю. Г. Бубнову, В. В. Власенкова, С. И. Власенко, М. М. Войцеховского, А. А. Гавриленко, С. А. Гонюхова, М. Ю. Гребенкина, А. А. Демичева, А..С. Емелина, М. И. Еропкина, С. Ф. Зыбина, М. М. Карташова, В. Я. Кикотя, М. А. Кожевину, С. И. Кузьмина, А. Н. Кучерива, И. А. Логвиненко, Х. Х. Лойта, В. В. Макеева, А. Я. Малыгина, А.В. Мищенко, П. П. Михайленко, В. М. Морозова, Р. С. Мулукаева, И. И. Олейника, В. П. Портнова, В. Н.Прокопенко, В. В. Прохорова, А. Т. Скилягина, М. М. Славина, И. М. Скуратович, А. П. Тимченко, В. М. Шамарова. А. Е. Шевченко, А. Н. Ярмыша.

На формирование позиции автора повлияли идеи относительно методологических проблем теоретико-правовой науки таких авторов: А. М. Атоян, С. С. Алексеева, В. К. Бабаева, В. М. Баранова, П. П. Баранова, Р. Б. Головкина, А. М. Головко, Д. А. Керимова, В. В. Лазарева, В. В. Мамчуна, В. С. Нерсесянца, В. П. Сальникова, В. М. серых, А. Ф. Скакун.

Труды названных ученых освещают отдельные аспекты создания и развития милиции Украины и свидетельствуют о том, что исследование организационно-структурного построения милиции как научная задача ставится впервые.

Связь работы с научными программами, планами, темами

Работа выполнена в соответствии с планом научной деятельности Харьковского национального университета внутренних дел в соответствии с пунктами 2, 3.3, 9.3 Приоритетных направлений научных исследований Харьковского национального университета внутренних дел на 2006-2010 годы, одобренных протоколом Ученого совета Харьковского национального университета внутренних дел от 27 декабря 2005 г. № 13, а также планов научных исследований кафедры теории и истории государства и права Харьковского национального университета внутренних дел.

Цель диссертационного исследования-проведение специального комплексного историко-правого анализа организационной структуры и Штатов милиции УССР в период с 1918 по 1934 г.
Согласно поставленной цели, определены следующие задачи диссертационного исследования:

— изучить степень научной исследованности выбранной проблематики путем обработки исторической и юридической литературы, архивных источников;
– осуществить периодизацию исследуемого периода ;
– выяснить особенности нормативно-правовой регламентации процесса формирования структуры и штатов украинской советской милиции в 1918-1934 годах;
– осуществить реконструкцию организационно-правовых основ деятельности милиции в исследуемый период с учетом ее структурно-функциональных связей и особенностей правоприменительной практики;
– осветить структурное построение милиции, показать изменения в задачах и функциях ее структурных подразделений в исследуемый период;
— определить особенности организации аппарата милиции в течение 1918-1934 годов;
— выяснить содержание и основные направления реорганизации и кадровой политики в милиции в период НЭПа;
– уточнить, дополнить и конкретизировать ряд вопросов, связанных с кадровым обеспечением милиции в хронологических рамках исследования;
— установить причины, содержание и последствия военизации милиции, проведенной в начале 1920-х годов;
— дополнить и обогатить существующую в Украине теоретическую базу научных знаний об организационно-структурном построении милиции УССР в 20-х-начале 30-х годов ХХ в. для дальнейшего использования накопленной информации в процессе обучения и подготовки работников милиции и других правоохранительных органов Украины, проведения научных исследований по смежной проблематике в дальнейшем и тому подобное;
– с учетом исторического опыта 1918-1934 годов разработать рекомендации по совершенствованию структуры и штатов милиции Украины на современном этапе.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с организацией деятельности рабоче-крестьянской милиции УССР в 1918-1934 годах.
Предмет исследования – организационно-структурное построение рабоче-крестьянской милиции УССР в 1918-1934 годах.

Хронологические рамки исследования – 1918-1934 годы. Нижняя граница определяется созданием милиции УССР, верхняя – принятием 10 июля 1934 г. ЦИК СССР постановления «О создании общесоюзного Народного комиссариата внутренних дел» и принятием 11 июля 1934 г. ЦИК УССР постановления «О создании Народного комиссариата внутренних дел УССР».
Методологическая база исследования сформирована путем сочетания общих и специальных методов научного познания. В основу работы положен общенаучный метод философской диалектики. Исследование осуществлялось согласно принципам объективности и историзма в историко-правовых исследованиях.

Широкое применение в работе получили приемы формальной логики: анализ, синтез, аналогия. Для определения места и роли органов милиции в государственном механизме УССР использовался синергетический метод, который позволил осветить государственный механизм УССР и его звена во взаимозависимости и взаимодействия. Системно-структурный метод позволил рассматривать милицию как относительно самостоятельную подсистему государственного механизма.

Историко-генетический метод применялся при исследовании сходства задач милиции на разных этапах. Большое количество нормативного материала, регламентирующего структуру и деятельность органов милиции, обусловила широкое применение формально-юридического и сравнительно-правового методов научного познания. Соответствие правовых основ и организации деятельности рабоче-крестьянской милиции УССР реальным общественным потребностям исследовалась с помощью социологического метода.

Источниковую базу диссертационного исследования составляют три группы источников. К первой группе отнесены законодательные и другие нормативно-правовые акты, регулировавшие деятельность рабоче-крестьянской милиции, а также ряд источников, помещенных в сборниках документов, в первую очередь в книге «История милиции Украины» составителей П. П. Михайленко и Я. Ю. Кондратьева. Специфику источниковой базы диссертации определило то, что многие нормативно-правовые акты, прежде всего ведомственные, были найдены среди архивных документов (вторая группа источников), которые позволили исследовать не только организационное строение и правоприменительную деятельность органов милиции, но и отдельные аспекты ее правового регулирования. Основное количество архивных документов содержат фонды Центрального государственного архива высших органов власти и управления Украины и Государственного архива Харьковской области. Наконец, третья группа источников представлена материалами тогдашней прессы.

Научная новизна полученных результатов заключается в том, что диссертация является первым в отечественной литературе комплексным исследованием организационно-структурного построения рабоче-крестьянской милиции УССР в 1918-1934 годах, определяется постановкой проблемы, исследованием определяющих тенденций развития общественных отношений в правовой сфере. В работе обосновывается ряд вопросов, концептуальных с точки зрения теории и истории государства и права и важных для юридической науки и правоприменительной практики.
Научная новизна диссертационной работы конкретизируется в следующих основных положениях, выносимых на защиту:

впервые:
– осуществлено комплексное, системное по характеру и концептуальное по содержанию исследования процессов становления и развития организационно-структурного построения милиции УССР в 1918-1934 годах; выяснено, что эти процессы имели нелинейный характер и обусловлены общими изменениями в общественно-политической и социально-экономической жизни страны;
– предложена периодизация процессов формирования и развития милиции УССР в 1918-1934 годах; в ее пределах выделены три этапа, различающихся между собой по смыслу и историческими рамками: «критический» (1921 г. – середина 1923 г.), «переломный» (вторая половина 1923 г. – 1925 г.), «стабилизации» (1926-1930 годы);
– реконструировано порядок комплектования, подготовки и переподготовки кадров органов внутренних дел в исследуемый период; осуществлен количественную и качественную характеристику их структуры и личного состава; установлено, что постепенный переход от «классового» подхода к «профессионального» положительно сказался на функциональной способности милиции и эффективности правоохранительной деятельности;
– обоснован вывод, что процесс качественного совершенствования структуры милиции УССР начался в 1923 г., когда были сделаны первые за рассматриваемый период изменения принципа административно-территориального деления, и продолжался до перехода на трехступенчатую систему управления, осуществленного путем ликвидации губерний в 1925 г., после чего процесс реорганизации прекратился до 1930 г. в связи со стабилизацией структуры аппарата;
усовершенствовано:
— исходную базу по теме исследования; в научный оборот введены архивные документы, которые до сих пор не использовались и длительное время были исключены из научных исследований;
– научные представления о динамике численного состава милиции УССР в исследуемый период; выяснено, что постепенное увеличение численности милиции Украинской ССР, начатое во второй половине 1923 г. (с началом «переломного» периода), продолжалось до «свертывания» нэпа (1928 г.), а с 1930 г. до завершения исследуемого периода численный состав милиции оставался неизменным;
– существующие знания о правовых основах регулирования организационно-структурного построения милиции УССР в 1918-1934 годах; выявлены и охарактеризованы соответствующие нормативно-правовые акты, на базе которых создавались и функционировали органы милиции;
получили дальнейшее развитие:
– концептуальные положения о принципах организационно-штатной работы в милиции УССР; среди таких принципов выделены: партийность, классовость, плановость, демократизм («опора на трудовые массы»), профессионализм (специализация), экономичность, пропорциональность, ступенчатость;
– научные представления о становлении и развитии структуры и штатов милиции УССР в 1918-1934 годах; доказано, что все наиболее положительные изменения в организации аппарата и кадровой политике милиции УССР состоялись в «переломный» период (вторая половина 1923 г. – 1925 г.); именно в это время структура качественно изменилась до необходимого для ее стабильности облика, начала давать ощутимые результаты работа специальных милицейских учебных заведений, а кадровая политика от постоянных «чисток», которые приводили лишь к резкому сокращению личного состава, перешла к четкому профессионального подбора;
– утверждение о позитивную роль структурных реформ 1923-1925 годов в становлении советской милиции; обосновано, что переход от четирехступенчатой к трехступенчатой системе управления и совершенствование сети учебных заведений, осуществленные в конце указанного периода, оказали системе органов внутренних дел большей устойчивости, что в сочетании со стабилизацией структуры аппарата и численности штатов положительно сказалось на эффективности правоохранительной деятельности милиции в целом.

Практическое значение полученных результатов заключается в том, что они могут быть использованы при чтении общих и специальных курсов лекций, при разработке и издании учебников, научно-популярных работ по истории органов внутренних дел Украины, курсовых работ. Выводы и предложения, сделанные в процессе исследования, использовались диссертантом для разработки тематики и методических рекомендаций по написанию контрольных работ из специального курса «История органов внутренних дел». Положения диссертации могут найти применение при разработке проблем, связанных с реформированием милиции Украины на современном этапе. Кроме того, собранные и систематизированные в диссертации факты можно использовать в системе краеведческой и воспитательной работы с курсантами, которым в будущем предстоит стоять на защите государственности и личных прав и интересов граждан независимой Украины.

Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность научного исследования, определены цель, задачи, предмет и объект, установлена связь с научными программами, планами, темами, раскрыта степень разработки темы, методы исследования, отражены научная и практическая значимость результатов исследования, приведены данные об их публикацию, апробацию и внедрение.

Раздел 1

«Состояние научной изученности, источниковая база и общая историко-правовая характеристика проблемы» состоит из четырех подразделов и посвящен исследованию состояния научной разработки, источниковой базы по теме диссертации и правовому положению милиции УССР в 1918-1934 годах.
В подразделе 1.1 «Историография проблемы» осуществлен обзор в хронологическом и проблемном измерениях основных достижений научной разработки проблемы. Отдельные аспекты истории милиции Советской Украины рассматривались в литературе 20-30-х годов. Однако работы того времени, например, М. А. Скрипника, Р. Гальперина, А. Малицкого, А. Фальчевича и других имели главным образом характер воспоминание и поэтому содержали элементы субъективизма. Эта литература, с учетом документальных материалов, которые в ней содержатся, может рассматриваться в качестве одного из источников исследования.
Глубокая научная разработка проблем истории правоохранительных органов Украины началась лишь в 50-60-е годы. Важные аспекты истории милиции рассматриваются в работах В. А. Алтуева, А. Е. Кучера, М. И. Тимофеева, И. И. Шостенко.

Среди современных ученых, изучавших вопросы истории органов внутренних дел, необходимо назвать С. В. Биленко, А. Я. Малыгина, П. П. Михайленко, Р. С. Мулукаева, А. П. Тимченко. Непосредственно исследованной темы касались А. И. Рогожин, А. Н. Ярмыш, Л. А. Зайцев, М. Ф. Поликовский.

Высоко оценивая результаты ранее проведенных исследований по теме, нельзя не отметить, что и после опубликования необходима разработка многих страниц истории милиции Украины. Таким образом, проблема организационно-структурного строения милиции пока что не получила должного освещения в отечественной историко-правовой науке, что дает основания для ее комплексного исследования с привлечением широкого массива неизвестных ранее правовых и исторических источников.
В подразделе 1.2 «источниковая база исследования» указывается, что источниками диссертационной работы являются документы и материалы, преимущественно впервые введенные в научный оборот. Особое внимание уделено анализу законов и подзаконных актов; ведомственного нормативного материала – приказов, инструкций, распоряжений; партийных документов.

Юридический анализ этих актов в историческом аспекте определил историко-правовой характер предлагаемого исследования. Наибольший удельный вес в исследовании имеют документы, обнаруженные в Центральном государственном архиве высших органов власти и управления Украины (ЦГАВО) (Ф.5,6), архиве МВД Украины (Ф.15,18,41,45,46), архиве ГУМВД Украины в Харьковской области (Ф.46, 46/169). Архивные материалы, которые были исследованы автором в ЦГАВО Украины, содержат обзоры, докладные записки, письма местных партийных и советских органов в ЦК КП(б)У по вопросам политического и экономического положения в республике. Отдельную группу источников составляют справки НКВД-МВД о состоянии и деятельности его местных органов (статистические отчеты о результатах борьбы с преступностью, о состоянии кадрового и материального обеспечения и пр.).

Особое значение для освещения проблемы имеют фонды архива МВД Украины. По содержанию их можно условно разделить на три группы. В первую входят постановления и Директивы Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б), раскрывающие политико-правовые основы и характер деятельности органов милиции. Существенными для решения основных проблем исследования являются нормативные документы органов власти СССР и УССР, правовые основы организации и деятельности МВД УССР. Вторую группу составляют директивно-распорядительные документы МВД СССР, согласно которым менялась организационная структура и функциональная нагрузка республиканского аппарата МВД. Третью группу составляют документы, которые формировались в результате деятельности МВД Украины и его подразделений на уровне области, района, города. Это приказы, распоряжения, инструкции, периодические отчеты по отдельным направлениям работы, материалы по результатам проверки состояния дел в органах милиции. На особое внимание заслуживают штатные расписания Министерства внутренних дел УССР, дающие возможность отследить изменения в организационно-структурном построении республиканского аппарата МВД и его местных органов.
Важные в информативном плане материалы хранятся в архивах управлений МВД Украины, а именно Харьковской, Сумской, Одесской, Донецкой областях. Во-первых, они дополняют фонды центрального ведомственного архива, во-вторых, можно проследить некоторые аспекты деятельности периферийных подразделений МВД.

В диссертации использованы общетеоретические, правовые, исторические и философские положения, содержащиеся в работах современных ученых и нашли воплощение в трудах украинских и российских ученых – юристов, которые исследуют проблемы истории государства и права и сформулированные А. М. Бандуркой, И. Г. Биласом, С. В. Биленком, В. Д. Гончаренко, Л. А. Зайцевым, В. Сек. Кульчицким, А. Я. Малыгиным, Г. Сек. Мулукаевим, М. Ф. Поликовским, А. И. Рогожиным, И. П. Сафроновою, А. П. Тимченко, И. Бы. Усенком, А. Сек. Чайковским, В. А. Чеховичем, А. Сек. Шевченко, А. Н. Ярмишем и др.

Значительную по объему группу источников составляют сборники документов и материалов, раскрывающих правовую регламентацию и деятельность отдельных подразделений органов милиции.

В своей совокупности использованный комплекс документов и материалов позволил всесторонне охватить и осветить существующую в современной науке проблему, а также достичь цели и решить задачи поставленные в диссертации.

Раздел 2

«Милиция Украинской ССР в период с начала 1921 г. к середине 1923 г.» состоит из восьми подразделений, в которых рассматривается процесс зарождения системы органов милиции, которые имели определенные задачи и структуру.
Подраздел 2.1 «Милиция в 1921 г.» охватывает период от октября 1917 до 1921 г. В начальный период после провозглашения УССР стройной системы органов охраны правопорядка на украинской территории, контролировавшейся большевиками, еще не существовало. Параллельно, по примеру советской России, где за постановлением НКВД РСФСР «О рабочей милиции» от 28 октября 1917 г. было создано милицию, которая находилась полностью в ведении советов рабочих и солдатских депутатов, развитие таких органов начинается и в УССР.

В отличие от России, в Советской Украине новая милиция создавалась постепенно, изначально на основании постановлений отдельных местных советов или военно-революционных комитетов. В этот период не было издано единого акта о создании рабоче-крестьянской милиции Украины. Строительство милиции осуществлялось под непосредственным руководством центральных и местных органов КП(б)У преимущественно советами, военно-революционными комитетами, отделами по борьбе с контрреволюцией при местных комитетах бедноты. Обращает на себя внимание тот факт, что хотя юридически УССР была независимым государством, все же организация и деятельность милиции на территории Украины в значительной степени регулировалась нормативно-правовыми актами (декретами, распоряжениями и постановлениями), что выдавались органами власти РСФСР.

9 февраля 1919 г. был опубликован декрет Совнаркома УССР «Об организации милиции», юридически закрепивший создание в Украине органа охраны общественного порядка. После опубликования декрета строительство милиции в УССР приобрело более организованные формы. Под руководством НКВД Украины вводилась единообразие в ее структуре и формах деятельности.

Уже ко второй половине 1919 г. рабоче-крестьянская милиция Украины имела определенную структуру и централизованное руководство. На местах она была подчинена местным советам, в центре – Народному комиссариату внутренних дел, а по линии судебно-уголовного розыска и судебно-уголовной милиции, которые были образованы в начале 1919 г. и на то время не входили в состав общей милиции, а были самостоятельными учреждениями – Народному комиссариату юстиции.
Завершился этот период разработкой и утверждением Советом Народных Комиссаров Украины 14 сентября 1920 г. Положения «О Рабоче-крестьянской милиции». Этот документ вобрал приобретенный в исключительно сложных обстоятельствах опыт организации и деятельности украинской милиции.

В подразделе 2.2 «Организация аппарата милиции в начале 1921 г.» обращается внимание на то, что в начале 1921 г. милиция находилась в ведомстве как Народного Комиссариата Внутренних Дел, так и местных органов власти – в этом заключался принцип двойного подчинения милиции. Народный комиссариат внутренних дел УССР был многофункциональным органом, деятельность которого охватывала широкий круг предметов ведомства. Органы милиции были составной частью системы Народного комиссариата внутренних дел УССР. Общее руководство деятельностью милиции возлагалось на основанное 30 марта 1920 г. Главное управление советской рабоче-крестьянской милиции. В 1920 г. — в начале 1921 г. Главное управление состояло из 11 отделов и выполняло административные функции, функции снабжения и осуществляло управление деятельностью этих видов милиции.
В подразделе 2.3 «Виды милиции в 1921 г. было выяснено, что в 1921 г. на Украине действовали следующие виды милиции: общая, промышленная, железнодорожная и речная. Общая (или внешняя) милиция следила за выполнением декретов, законов и постановлений органов советской власти, занималась оповещением населения о новые распоряжения органов власти, вела учет населения, занималась выдачей удостоверений личности, справок, свидетельств и охраняла порядок в общественных местах.

Промышленная милиция занималась исключительно охраной предприятий и учреждений, обеспечивала общественный порядок на территории этих учреждений. С апреля 1921 г. по март 1922 г. она была временно отменена в связи с некоторыми реорганизациями структуры, затем была восстановлена постановлением Совнаркома от 31 марта 1922 г. и существовала наряду с внешней милицией в течение всего рассматриваемого периода.

Железнодорожная милиция была основана постановлением СНК УССР от 29 июня 1919 г. Управление железнодорожной милиции организовывались при Управлениях каждой железной дорогой, на линиях были организованы районные управления. Речная милиция занималась охраной порядка на набережных, пристанях, пассажирских пароходах, осуществляла охрану судов и водных сооружений.

Частью Главного управления был также отдел уголовного розыска. Постановлением СНК УССР от 15 апреля 1919 г. «Об организации судебно-уголовного розыска», из общей милиции были выделены судебно-уголовная милиция и судебно-уголовный розыск. 11 мая 1919 г. было введено в действие ранее разработанное и принятое Народным комиссариатом юстиции «Положение об органах уголовного розыска и судебно-уголовной милиции», что стало правовой основой их организации и деятельности. До весны 1920 г. уголовный розыск находился в ведомстве Народного комиссариата юстиции и представлял собой систему судебно-уголовных отделов при органах милиции. Затем, 3 апреля 1920 г. постановлением СНК УССР розыск был организован в виде отделений при управлениях милиции. И, наконец, 14 сентября 1920 г. уголовный розыск был основан СНК Украины как система отделов уголовного розыска в общей системе милиции.

В подразделе 2.4 «Организация и деятельность главного управления в 1920-1921 гг.» показано структурное построение центрального аппарата милиции. В основном, в течение периода с 1921 г. структура милиции Украины соответствовала принципу административно-территориального деления республики (губернские органы милиции – уездные и городские органы – волостные и сельские органы милиции). Губернские, уездные и городские органы милиции, подчинявшиеся главному управлению, находились в ведомстве исполнительных комитетов местных советов. В соответствии с Положением «О Рабоче-крестьянской милиции» от 14 сентября 1920 г., губернские и уездные управления имели структуры, аналогичные структуре главного управления (11 отделов – общей, промышленной, железнодорожной, водной, городской (уездной) милиции (для губернских управлений), розыска, политотдел, секретно-оперативный отдел, секретариат, инспекторский отдел и отдел снабжения). Следует отметить, что структура была довольно громоздкой. В середине 1921 г. отмечается рост штата милиции.

В подразделе 2.5 «Реорганизация и кадровая политика в милиции с началом нэпа» показано, что 5 апреля 1921 г. Совнарком УССР принял постановление «О реорганизации милиции и улучшения положения ее работников». Главное управление милиции состояло из: курсов, резерва, инспекции по канцелярией, секретариата, санчасть, ветеринарной части, организационно-строевого управления, административного управления, управления уголовного розыска, управления снабжения, общего управления. Сохранялся принцип предварительного построения органов милиции на местах: губернские и уездные управления милиции структурно повторяли Главное управление. Структура оставалась громоздкой и, соответственно, так же как и ранее требовался значительный штат сотрудников для ее обеспечения.
В подразделе 2.6 «Военизация в милиции и ее итоги (лето 1921 — январь 1922 г.)» иллюстрируется процесс военизация милиции, то есть сознательной перестройки милиции по военному образцу с одновременным подчинением ее военному командованию в вопросах исключительно строевой подготовки и снабжения. В соответствии с постановлением Совета рабоче-крестьянской обороны Украины «о милитаризации милиции» от 30 июля 1919 милиция переводилась на военное обеспечение и командировала в отделы управления исполкомов. НКВД обязывался держать 1/3 милиционеров и 1/5 командного состава в действующей армии, в милиции вводилось обучение военному искусству и дисциплине.

Одной из особенностей военизации была реструктуризация милиции – придание ей структуры военно-строевых частей, что, несомненно, должно было улучшить мобильность и повысить дисциплину в милиции. В начале 1922 г., в соответствии с постановлением СНК УССР «о временной передаче милиции в подчинение военного командования Украины», милиция была исключена из военного ведомства и вновь передана в полное подчинение Народному Комиссариату внутренних дел и отделам управлений. Военизация выявила значительные недостатки в области подготовки кадров, для повышения квалификации работников милиции в Харькове, Полтаве, Одессе и Екатеринославе были созданы курсы по подготовке милиционеров. Положительным результатом было поднятие авторитета милиции, увеличение командного и административного состава милиции.

В подразделении 2.7 «организационные изменения в милиции после военизации» анализируются последствия военизации. Наиболее удачной можно считать реорганизацию главного управления, которая происходила до весны 1922 г. После нее структура управления состояла из 6 отделов: отдела инспекции, политического секретариата, административно-строевого, отдела снабжения, отдела уголовного розыска, общим отделом. Необходимо отметить тот факт, что аппарат главного управления немного упрощается: число отделов уменьшается, наблюдается определенная структуризация административно-строевого отдела. Подобная реорганизация могла привести к значимым результатам при условии совершенствования кадровой политики вместе с сокращением личного состава милиции. Однако, сохранились проблемы и в сфере кадрового обеспечения. Происходила утечка специалистов, а остававшиеся работники не справлялись с возложенными на них многочисленными обязанностями. Сфера деятельности милиции УССР в начале 1922 г. была очень широкой, начиная с борьбы с бандитизмом и заканчивая регистрацией граждан. Учитывая постоянное сокращение штатов, нетрудно представить себе степень загруженности работников милиции в то время, поэтому вполне логично, что в такой ситуации работа милиции была неудовлетворительной.

В подразделении 2.8 «реорганизация аппарата милиции в связи с созданием Государственного Политического Управления. Организация и кадровая политика главного управления до весны 1923 г.» доказывается, что одним из важнейших событий в 1922 г. было создание Государственного политического управления.
Постановлением ВУЦИК от 22 марта 1922 г. «Об отмене Всеукраинской Чрезвычайной Комиссии и об организации Держполитуправления» была отменена Всеукраинская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и должностными преступлениями. Вместо нее при Народном комиссариате внутренних дел, под личным председательством Народного комиссара или его заместителя, образовалось Государственное политическое Управление.
Государственному Политическому Управлению подчинялись также особые и транспортные отделы, которые вели борьбу с армейскими и транспортными преступлениями, существовали и особые войска ГПУ на Украине, при исполкомах были созданы отделы Государственного политического управления. В связи с созданием ГПУ были ликвидированы железнодорожная, речная милиции и линейные отделы уголовного розыска, промышленная же милиция была восстановлена. Таким образом, благодаря созданию ГПУ сократился милицейский аппарат и значительно сузилась сфера деятельности милиции.

1 июля 1922 г. Главное управление перестраивает свои аппараты и состоит из трех перечисленных ниже отделов: отдела политического секретариата, административно-организационного отдела, отдела снабжения. Для упрощения структуры, в соответствии с приказом НКВД УССР №183 от 19 июля 1922 г., уголовный розыск был выделен в самостоятельный орган, который подчинялся непосредственно НКВД УССР.
В июле 1922 г. циркуляром ЦК КП (б)в политические секретариаты в милиции были отменены. Для политического образования кадров были созданы политинспекции. В сентябре-октябре 1922 г. приказом начальника милиции республики харьковские окружные курсы по подготовке младшего комсостава и харьковские курсы высшего комсостава объединяются в Школу старшего комсостава милиции УССР.

Начало 1923 г. ознаменовался новой волной чистки в милиции, в результате которой командный состав в некоторых губерниях (Волынь, Донецк) уменьшился в пять раз. Главное управление сократилось вдвое.

Сделан вывод, что первые годы существования украинской рабоче-крестьянской милиции характеризуются постоянными реорганизациями организационно-штатной структуры, при чем аппарат милиции, несмотря на все проведенные реорганизации, оставался громоздким.

Раздел 3

«Милиция РСФСР в период второй половины 1923 г. к концу 1925 г.» состоит из трех подразделений, которые посвящены процессу реорганизации органов милиции в период административно-территориальной реформы в УССР.

В подразделе 3.1 «Перестройка аппарата в связи с изменениями административно-территориального деления Украины» доказано, что в марте 1923 г. в связи с административно-территориальной реформой Украинской ССР уезды и волости были заменены округами и районами. Старая структурная организация милиции уже не соответствовала текущей системе административно-территориального деления и подлежала реорганизации. В результате перестроек аппарата милиции структура немного меняется и выглядит следующим образом: главное управления – губернские управления – окружные управления – районные управления. Новый принцип кадрового распределения основывался на формуле: 1 работник милиции на 1000 человек гражданского населения. Реформами также предусматривалось сокращение численности милиции с 39000 до 18000 работников. Таким образом, возникла необходимость в сокращении кадрового состава более чем вдвое.

Следующим шагом в деятельности милиции было принятие 12 декабря 1923 г. Дисциплинарного устава.

Кроме Дисциплинарного устава, в 1923 г. Главное управление милиции и уголовного розыска НКВД УССР подготовило и выдало примерную инструкцию районному надзирателю. 1 декабря 1923 г. НКВД УССР утверждены Правила прохождения службы в рабоче-крестьянской красной милиции и уголовном розыске. В феврале 1924 г. была разработана и издана Инструкция по организации и службы промышленной милиции и Типовой договор об охране учреждений и предприятий, заключался между милицией и ведомством.

В начале 1924 г. произошла реорганизация местных управлений милиции, штат которых состоял из: отделения губернской милиции, отделения губернского розыска, политической инспекции и губернской инспекции мест лишения свободы.
Окружные управления милиции и розыска имели в своей структуре милицейскую часть, включавшая адресный стол, а также камеру для задержанных и розыскной стол.
В связи с раздробленностью и двойным подчинением неоднократно перестраиваемой организационной структуры на местах наблюдались случаи канцелярской волокиты и других бюрократических издержек.

В подразделе 3.2 «Реорганизация милиции в связи с новым положением о Народный комиссариат внутренних дел» констатируется, что в Украине в 1924 г. произошла реорганизация НКВД. 20 сентября 1924 г. постановлением ВУЦИК и СНК УССР было утверждено новое положение о Народный комиссариат внутренних дел. Следует отметить, что в данном положении было четко определено правовое положение милиции. В структуре НКВД вместе с административным и исправительно-трудовым отделом, управлением делами и инспекцией по делам коммунального хозяйства, на правах отдела находился отдел милиции и уголовного розыска.

В подразделе 3.3 «Подготовка и проведение реформы аппарата милиции в связи с переходом на трехступенчатую систему управления» выяснено, что коренные изменения в структуре аппарата милиции произошли в середине 1925 г., когда был сделан переход от старой, четырехступенчатой системы управления к новой трехступенчатой. Сущность данного перехода заключалась в изменении принципа административно-территориального деления Украинской ССР путем ликвидации губерний, расширение округов и районов, и, соответственно, установление принципа управления по схеме: главное управление – окружные управления – районные управления. После перехода на трехстепенной системе управления с середины 1925 г. наблюдаются значительные улучшения в работе и в обеспечении милиции и уголовного розыска. Одним из вопросов данного периода была подготовка кадров. С целью повышения квалификации предлагалось ввести узкую специализацию в учебных заведениях.

Сделан вывод, что в период с 1923 по 1925 год было проведено административно-территориальное деление Украины, а вместе с ним изменилась и структура аппарата милиции. К концу этого периода стали уже относительно стабильными структура аппарата милиции и численность штатов. Переход от четырехступенчатой к трехступенчатой системе управления в конце этого периода придал структуре еще большую стабильность.

Раздел 4

«Милиция украинской СРР в период с 1926 г. по 1934 г.» состоит из трех разделов, в которых рассматривается кадровая политика, организационно-штатная работа и завершающий этап самостоятельного НКВД УССР.

В подразделе 4.1 «Организация аппарата и кадровая политика в 1926-1934 рр.» установлено, что постановлением ВУЦИК и СНК УССР от 23 июля 1926 г. «Об изменении Постановления Положение о Народный Комиссариат Внутренних дел» отдел милиции и розыска НКВД УССР был реорганизован в Главное управление милиции и уголовного розыска республики. В связи с этим были внесены соответствующие изменения в действующее Положение об НКВД. Одним из важнейших нормативных актов 1926-29 гг., регулировавшие организацию и деятельность украинской милиции, стало принятое 10 ноября 1926 г. новое Положение О Рабоче-крестьянской милиции УССР. Новое Положение определяло функции милиции и структурное разделение милиции на: общую (внешнюю), промышленную и уголовный розыск.

В подразделе 4.2 «Организационно-штатная работа в милиции Советской Украины» приходится тот факт, что за первое десятилетие своего существования украинская милиции претерпела несколько структурных реорганизаций. Начиная с 1930 года, ситуация с согласованностью штатов милиции начала стабилизироваться. Так, в связи с переходом на двухступенчатую систему управления во исполнение постановления ВУЦИК и СНК УССР от 2 сентября 1930 года и приказа начальника Административного управления НКВД УССР и начальника рабоче-крестьянской милиции республики от 14 сентября 1930 года № 57, начальникам районных милиций и начальникам милиции городов на основании типовых штатов необходимо было составить новые штаты раймилиции и гормилиции и представить их на утверждение райисполкома и президиума горсовета. Этими приказами были утверждены типовые штаты райисполкомов и типовые штаты городских милиций и городских районов милиции.

В подразделе 4.3 «переход на двухступенчатую систему управления. Ликвидация НКВД УССР и переход милиции в ведомство ГПУ» данный период характеризуется переходом на завершающие двухступенчатую систему управления. В соответствии с постановлением от 28 декабря 1930 г. Народный Комиссариат внутренних дел отменялся, все его структурные подразделения, кроме отделов, ликвидировались. При СНК УССР было учреждено Главное управление милиции и уголовного розыска. 25 мая 1931 г. СНК СССР было утверждено первое общесоюзное Положение о рабоче-крестьянской милиции, которое действовало до 1962 г. 10 июля 1934 г. постановлением ЦИК СССР был создан общесоюзный Народный комиссариат внутренних дел. Сделан вывод, что штат милиции и розыска в течение 1925-1934 гг. стабилен, происходит унификация милиции и розыска, весомых изменений в структуре не наблюдается. Завершается этот период проектом о переходе с трехступенчатой на двухступенчатую систему управления, отменой Народного комиссариата внутренних дел УССР и переходом милиции в подчинение Государственному политическому управлению. Происходит взятие курса на централизацию и создание единой общесоюзной системы органов милиции и розыска.

Выводы

В диссертационном исследовании осуществлено теоретическое обобщение и подано новое решение важной научной задачи в отечественной истории государства и права, состоит в выяснении особенностей организационно-штатной построения милиции УССР в 1918-1934 рр. По результатам проведенного исследования сделаны следующие выводы:

1. Историко-правовое исследование структуры и штатов милиции УССР в 1918-1934 годах показало, что внимание научного сообщества современной Украины к исследованию тех или иных аспектов деятельности милиции в указанной сфере в 20-х – начале 30-х годов ХХ века является недостаточной. Кроме того, на сегодня в широком научном и популярном обращения отсутствуют информационные источники (монографии, учебники, пособия), которые бы содержали систематизированные, научно проработанные фактологические данные по освещенной в работе тематики.

2. Процесс формирования организационно-штатной структуры аппаратов советской милиции с 1918 до 1934 г. целесообразно разделить на три периода: 1) 1918-1923 гг. – были заложены основы кадровой работы и началось формирование структуры рабоче-крестьянской милиции; 2) 1923-1925 гг. – состоит из двух реформ аппарата милиции. Первая (март 1923 г.) вызвана качественными изменениями административно-территориального устройства украинской СРР. Вторая реформа заключалась в ликвидации губерний, за счет которой произошло расширение округов и районов; 3) 1926 -1934 гг. – характеризуется переходом на двухступенчатую систему управления, подчинением милиции Государственному политическому управлению и затем ликвидацией республиканского НКВД.

3. Нормативно-правовая база штатной структуры милиции УССР в 1918-1934 годах состояла из немногочисленного количества нормативных актов преимущественно инструктивного характера. Они определяли подчиненность структурных подразделений, количественный состав милиции, источники и объемы финансирования, а также квалификационные требования к кандидатам на службу.

Среди последних особый акцент делался на происхождение и политическую благонадежность будущих работников милиции.
4. В 1918-1934 годах характерной чертой организации милиции была ее громоздкость, что обусловлено структурной разветвленностью милицейского аппарата: разделение милиции по направлениям деятельности на общую, промышленную, речную; построение милиции согласно административно-территориальному делению Украины (губерния; уезд, волость, село).

Именно в этот период был предложен основополагающий принцип организации советской милиции – ее двойное подчинение как органам местного самоуправления (советам), так и центральным органам управления.

В течение 1923-1925 годов в УССР был осуществлен переход на трехступенчатый уровень административно-территориального деления (губерния, округ, район), в соответствии с этим претерпела изменения и структура милиции. В 1923 г. впервые была введена формула расчета численности работников милиции в зависимости от количества населения. Введение соотношение 1 милиционер на 1000 человек населения соответствовала тогдашним реалиям и почти полностью обеспечивала выполнение возложенных на милицию задач.
С введением в 1926 г. нового административно-территориального устройства (область, район) были перестроены организационно-штатные структуры милиции.

1926 г. отличился серьезной трансформацией центрального аппарата органов внутренних дел: в составе НКВД УССР было создано Главное управление милиции и уголовного розыска. Согласно направлениям деятельности, милиция разделялась на общую, промышленную и уголовный розыск.
С целью упорядочения штатной структуры милиции, приведение ее до оптимальных параметров и обеспечения унификации в построении органов внутренних дел, руководство НКВД УССР впервые разработало типовые штаты местной милиции на уровне района и города.
5. Организационно-штатная построение милиции течение 1918-1934 годов в результате существенных изменений административно-территориального устройства, реорганизации центральных органов управления не отличалась стабильностью, что не способствовало формированию действенной структуры милиции.
Некоторые попытки упорядочить построение милицейского аппарата, осуществлявшиеся в течение исследуемого периода, не ввели устоявшихся норм организационно-штатной работы.
6. В силу объективных причин (хронический некомплект личного состава, низкий общеобразовательный уровень кандидатов на службу, нехватка материально-технических средств, необходимых для качественного обеспечения исполнения служебных обязанностей) кадровая работа в центральных и местных органах и подразделениях милиции не всегда соответствовало установленным законодательством нормам, а требования властей относительно штатной построения, подбора и расстановки кадров довольно часто выполнялись формально. Одним из основных моментов исследуемого периода является создание полноценной многоуровневой системы повышения общеобразовательного и профессионального уровня кадров, которая с некоторыми изменениями действует и сегодня.
7. В условиях тоталитарного государства, характерной чертой которой была моноидеологичная направленность, значительное внимание уделялось «политическому воспитанию» правоохранительных органов. Именно для этого были созданы идеологические подразделения в составе милиции: политические секретариаты и политические инспекции.
8. Историко-правовое исследование структуры и штатов милиции УССР в 1918-1934 годах, представленное в данной работе, является информационно-научным фундаментом для научных работников и специалистов, которые в перспективе будут продолжать исследования подобной (смежной) проблематики. Анализ вопросов и явлений, связанных с организационно-штатным построением милиции на определенных исторических этапах развития Украины, в дальнейшем будет невозможным без познания того спектра вопросов, которые исследованы и изложены в работе. Галкин Д.В. 2011.